Авг 21 2001

РЕГУЛИРОВАНИЕ КАЧЕСТВА ПОВЕРХНОСТНЫХ ВОД

РЕГУЛИРОВАНИЕ КАЧЕСТВА ПОВЕРХНОСТНЫХ ВОД

В УКРАИНЕ: ЛЕГИТИМНОСТЬ И МЕТОДИЧЕСКАЯ КОРРЕКТНОСТЬ

В.И. Уберман, Л.А. Васьковец

Украинский Научно-Исследовательский Институт Экологических Проблем (УкрНИИЭП) Минэкоресурсов Украины, г. Харьков

Современное состояние и деятельность систем централизованного водоснабжения из поверхностных источников не позволяют рассчитывать на улучшение качества питьевой воды. Основным препятствием является неудовлетворительное качество воды водных объектов, которое регулируется нормативами предельно допустимого сброса (ПДС) веществ.

1. Концепции государственного регулирования качества вод. Сформировавшаяся в бывшем СССР и просуществовавшая до 1995 г. концепция регулирования (К1) основывалась на полезном свойстве природных водных объектов – ассимилирующей способности (АС). АС использовалась для разбавления загрязненных возвратных вод. При этом потенциал АС административно распределялся между водопользователями в пределах бассейна (участка) водного объекта на основании т.н. бассейнового принципа (БП) расчета ПДС. БП опирался на социалистическую экономику и командные методы управления. В результате интенсивной хозяйственной деятельности к 1990 г. оказалось, что свободная АС наиболее важных в хозяйственном отношении водных объектов исчерпана [1]. Особое значение этот факт имеет для Украины, значительная часть речного стока которой (40 – 47 % без Дуная) формируется вне ее территории, что препятствует обеспечению государственной экологической безопасности и независимой водохозяйственной деятельности. Указанные причины резко снижают потенциальную эффективность государственного регулирования качества вод. Поэтому новая концепция регулирования качества вод (К2), установленная в 1995 г. Водным кодексом Украины (ВКУ), является вполне своевременной.

К2 основана на понятии экологического норматива качества воды водных объектов (ЭНКВ). Отсутствие соответствующих научных разра-

боток, нормативно-методической базы и практического опыта в течение шести лет сдерживает применение норм ст. 37,38 ВКУ.

2. Объект и предмет нормирования в системе нормативов ПДС веществ. Нормированию подлежат возвратные воды. ВКУ к сточным водам относит также воды атмосферных осадков (ВАО) с застроенных территорий. Следовательно, для самостоятельных выпусков дождевой (ливневой) канализации в соответствии со ст. 70 ВКУ устанавливаются нормативы ПДС. Такое расширение объекта нормирования некорректно, т.к. противоречит разрешительному характеру специального водопользования (СВ). В большинстве случаев ВАО по своему объему не подвергаются целевому забору из природного звена круговорота для удовлетворения различных нужд, а их отведение с территории хозяйствующего субъекта не может быть установлено и отменено в зависимости от экономических потребностей и в связи с предоставлением, ограничением, приостановлением или прекращением СВ. Эта специфика нашла соответствующее отражение в требовании п. 4 ст. 44 ВКУ. На состав стока ВАО главным образом влияет не сама хозяйственная деятельность, а ее следствия, сопутствующие и побочные факторы, требования к которым устанавливаются специальными нормативными актами. При разветвленной сети дождевой канализации практически невозможно "справедливо" распределить норматив ПДС между отдельными пользователями, если они не имеют очистных сооружений и регуляторов поверхностного стока. Большинству водопользователей нормативы ПДС для ВАО устанавливаются по нормативно-справочным данным устаревших ведомственных документов, которые не имеют арбитражного характера. Подобные данные не позволяют объективно связать деятельность на территории водопользователя с величинами сборов за сброс загрязняющих веществ. Поэтому существование внутри категории возвратных вод нормативов ПДС на сброс ВАО оправдано только в случаях, когда последние используются для хозяйственной деятельности. В остальных случаях ВАО не должны относиться к категории сточных. Учитывая необходимость ограничения вклада ВАО в загрязнение водных объектов, целесообразно установить особый порядок нормирования их состава: ввести регулярно пересматриваемый перечень объектов, сток ВАО с которых подлежит обязательной очистке и регулированию сброса в зависимости от экономических и организационных возможностей, и др.

Предметом нормирования согласно ст. 1 ВКУ является масса веществ в возвратной воде в единицу времени. Однако на основании подзаконных актов и инструктивно-методических документов в составе утверждаемой документации ПДС с недопустимым расширением правовых норм используется показатель "утвержденных допустимых концентраций веществ", сохранившийся из К1. Эта нелегитимная характеристика имеет наибольшее регулирующее значение при осуществлении сбросов веществ, их государственном и ведомственном контроле, она служит основанием для экономических и административных санкций. Курьезом можно считать включение в предмет нормирования загрязняющих веществ уровня токсичности воды на основе биотестирования [2]. Из п. 20 Закона Украины "О внесении изменений в Водный кодекс Украины" от 21 сентября 2000 г. следует, что на токсические вещества распространяются общие требования к нормированию сбросов веществ, т.о. игнорируется специфическое действие токсикантов, а наличие для них иных нормативов не предусматривается. Однако методические принципы определения ПДС не гарантируют безопасности токсических веществ в водном объекте ни на расстоянии от выпуска возвратных вод до контрольного створа, ни даже ниже контрольного створа в случаях природных нарушений расчетных условий.

3. Цели и задачи нормирования. Согласно К1, ресурсы, выделяемые на очистку воды в государственных масштабах, распределялись в соответствии с БП между отдельными пользователями таким образом, чтобы общий эффект водоохраны был максимально возможным. Этот способ социалистического управления водопользованием сохраняется и поныне [3]. При его осуществлении требуется соблюдение главного ограничения на сброс возвратных вод: отсутствия превышений норм ПДК в водном объекте, которое было установлено еще Водным кодексом Украинской ССР 1972 г. Социалистическая природа указанной эколого-экономической модели БП хорошо известна, это же определение ПДС без существенных изменений воспроизведено в ДСТУ 3041-95. В настоящее время БП, продолжающий существовать de facto, связывает между собою и взаимно ограничивает хозяйственную деятельность всех водопользователей расчетного бассейна (участка). В ст. 36 ВКУ установлены цели нормативов экологической безопасности (НЭБ) водопользования, которыми фактически отменяется прежний принцип расчета ПДС (в ч. 4 ст. 109 Водного кодекса Российской Федерации этот принцип сохранен). П.1 Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения" от 6 апреля 2000 г. существенно поменял определение экологических нормативов (ЭН) и требования к ним, установленные ст. 33 Закона Украины "Об охране окружающей природной среды" (ЗУООПС): 1) отменен системный характер ЭН, из их состава исключены НЭБ; 2) взаимосвязь между ЭН, т.е. ПДС, и гигиеническими нормативами (ПДК) сохраняет односторонний характер ПДК→ПДС, но её вид и степень установлены весьма неопределенно. Это позволяет отказаться от жесткого требования соблюдений ПДК в водных объектах при нормировании сбросов веществ. ВКУ коренным образом изменил концептуальную, научную и методическую базу нормативов ПДС, что не нашло адекватного отражения в комплексе подзаконных актов. В научной литературе ЭНКВ рассматривается как новый вид экологической информации, который обладает 1) самостоятельным эмпирическим характером, 2) первичностью и несводимостью процедуры получения значений к расчетным манипуляциям с ПДК, 3) свойствами независимого источника естественнонаучного знания, определяется и используется в рамках отдельной системы экологического нормирования. ЭНКВ и реализующие его категории качества воды (КК), необходимые, согласно ст. 37,38 ВКУ, для установления нормативов ПДС, в настоящее время отсутствуют. Исследования по экспериментальному определению ЭНКВ не организованы. Существующими подзаконными актами и устаревшими инструктивно-методическими документами нарушаются требования смежных законодательств.

4. Критерии нормирования. БП реализуется двумя алгоритмами [3]. Первый алгоритм (А1) не основывается на экономических категориях и оперирует лишь характеристиками концентраций и расходов. Расчеты в А1 выполняются по критерию равного относительного использования АС водного объекта на единицу расхода возвратных вод. Формальная нелегитимность этого критерия следует из требований законодательства об установлении нормативов на сброс массы веществ со сточными водами. В рамках нормативов ПДС законодательные требования к расходу возвратных вод не установлены. Смысловая нелегитимность определяется дискриминантностью критерия по отношению к выпускам с разными объемами сбросов и его нечувствительностью к содержанию примесей. Такая тактика регулирования противоречит современным реалиям водопользования. Применение А1 приводит к тому, что в замыкающем контрольном пункте в общем случае достигается полное исчерпание АС и эксплуатационных водных ресурсов, а для вышерасположенных пунктов АС используется лишь частично и неравномерно, в нижерасположенных пунктах устанавливается большая степень использования АС, т.е. лимитирование происходит в нижнем створе. Такое отношение к природному свойству водного объекта не может быть оправдано ни экологически, ни хозяйственно. Следует стремиться к наиболее равномерному использованию АС вдоль водотоков и к сохранению свободной АС. При этом должно обеспечиваться наличие гарантированных расходов и равенство прав водопользователей на полезное свойство. Второй алгоритм (А2) использует целевой критерий оптимальности, который тесно связан с социалистической экономической системой. Применение А2 невозможно в условиях переходной и рыночной экономики.

5. Метод и инструмент нормирования. БП, введенный без легитимизации расчетной концепции и установленный ведомственными методическими документами, нарушает основные принципы взаимодействия субъектов водопользования между собой и органами государственной исполнительной власти. Этим техническим расчетным приемом осуществляется недопустимое вторжение в область действия основных норм экологического законодательства и их "коррекция" в части: равной доступности качественных водных ресурсов для всех водопользователей, отсутствия взаимных помех хозяйственной деятельности, действия принципа "загрязнитель платит" (п.е, ч. 1 ст. 40 и п.й ст. 3 ЗООПС), компетенции государственных органов (п. 4 ст. 14 ВКУ) и др. БП противоречит концепции и правовым нормам осуществления хозяйственной деятельности, в частности принципам предпринимательства. Основные причины изложенных недостатков: неурегулированный в правовом и экономическом отношении характер АС, ошибки методических документов в области разработки и установления нормативов ПДС.

6. Расчетные условия и данные. При реализации БП затруднительно корректное совмещение различных условий формирования стока в маловодные годы (сток 95 % P) для разных участков бассейна. Поэтому распространение БП на достаточно большие водосборы влечет временную несовместимость расчетных гидрологических условий, что приводит к неоправданным завышениям результирующей расчетной обеспеченности стока (расхода). Назревшей необходимостью является отказ от принятого в К1 расчетного гидрологического условия (95 % P), которое ориентировано на обеспечение норм качества воды для условий очень малового года. При наступлении таких событий целесообразно использовать нормы ч. 1 ст. 45 и ч. 5 ст. 49 ВКУ. Высокая расчетная обеспеченность стока возлагает на водопользователей значительные затраты в течение длительного времени (в среднем 19-и лет), чтобы обеспечить качество воды в один неблагоприятный 20-й год, тогда как сами нормативы ПДС пересматриваются 1 раз в три-четыре года! Расчетная обеспеченность должна быть понижена, например, до уровня 75 % P. Наиболее "справедливой" является ориентация на водность года 50 % Р с изменением условий взымания и распределения сборов за сброс загрязненяющих веществ в водные объекты. Необходима также дифференциация расчетных гидрологических условий для водопользователей, в зависимости от объема и состава сбрасываемых ими веществ, т.е. от экологического риска.

Большой объем разнородных данных, требуемых для применения БП, делает результаты расчета, их правовые и экономические следствия зависимыми от характеристик этих данных. В современных условиях невозможно достичь удовлетворительного качества информационного обеспечения расчетов. Все используемые при определении, установлении и соблюдении ПДС данные (измеренные либо расчетные), должны соответствовать принципам арбитражности. Сложность, громоздкость и закрытость процедуры определения ПДС противоречит указанным принципам, процедура установления ПДС слабо регламентирована и достаточно произвольна, процедура контроля соблюдения ПДС регламентирована не в полном объеме и некорректна.

7. Разработка и результаты нормирования. Нелегитимная разрешительная практика разработки проектов нормативов ПДС противоречит нормам ст. 2,9 Закона Украины "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" от 1 июня 2000 г., ч. 2 ст. 15 Закона Украины "О защите экономической конкуренции" от 11 января 2001 г. и существенно сдерживает развитие конкурентных отношений в этой области природоохранных работ. Использование для БП информационно емкой и сложной процедуры прогнозирования продольного профиля АС в условиях отсутствия современной гидрологической и водохозяйственной информации, децентрализованной и слабо управляемой экономики представляется недопустимым. Вынужденная произвольность расчетной информации дискредитирует результаты БП. Практически все водопользователи продолжительное время осуществляют сброс на основании т.н. временно согласованного сброса (ВСС) веществ: нелегитимного условного разрешительного норматива, введенного ведомственным документом [3].

Выводы и предложения. 1. Существующая система нормирования сбросов веществ нелегитимна во всех основных компонентах и методически некорректна. 2. АС должна быть признана экономически полезным свойством природных вод, основой реализации принципа "загрязнитель-платит". 3. Нормирование сбросов ВАО требует особого порядка, норматив уровня токсичности воды должен быть исключен из системы ПДС. 4. Критериальная основа БП должна быть изменена, а гидрологические расчетные условия нормирования нуждаются в пересмотре. 5. Нормативы ПДС оказывают слабое регулирующее воздействие на СВ, об этом свидетельствует отсутствие возражений против нелегитимной системы нормирования, споров и правоприменительной практики в данной области. Необходимо срочное изменение механизма государственного регулирования качества вод.

Литература

1. Уберман В. Регулирование водопользования в Украине. Замена концепции. Части I, II // Бизнес Информ.- № 2.- 2000.- С.54-59; № 3.- 2000.- С.59-67.

2. Васьковец Л.А., Уберман В.И. Нормирование экологически опасных свойств возвратных вод // Environment&Health, Довкілля та здоров\’я - 2000, № 2(13).- С.29-34.

3. Iнструкцiя про порядок розробки та затвердження гранично допустимих скидiв (ГДС) речовин у воднi об\’єкти iз зворотними водами (Затв. Мiнприроди України 15 грудня 1994 р. № 116. Зареєтр. в Мiнюстi України 22 грудня 1994 р. за № 313/523). - Харкiв, 1994.- 80 с.

Нет пока ответов

Комментарии закрыты.