Мар 07 2004

Нормативно-правове та інституційне забезпечення управління відходами в Україні

Опубликовано в 15:48 в категории Сбор и переработка отходов

Нормативно-правове та інституційне забезпечення управління відходами в Україні

В.С.Міщенко, докт. екон. наук

Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України, м. Київ

З прийняттям у 1998 році Закону "Про відходи" Україна відмовилась від звуженого поняття "токсичні відходи" і перейшла на загальноєвропейський (і світовий) стандарт "небезпечні відходи". Одночасно були задекларовані європейські засади державної політики щодо поводження з відходами. Вслід за цим в Україні за прикладом ряду країн було зроблено спробу розробити додатково окремий закон про небезпечні відходи (1999р.). Але вже на етапі першої редакції думка законодавців схилилася до того, щоб врегулювати відповідні питання шляхом доповнення (зміни) базового закону. Саме результатом цих зусиль стала нова редакція статті 34 (Вимоги щодо поводження з небезпечними відходами) та деяких інших Закону "Про відходи", що були схвалені у процесі прийняття Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відходів" (від 7 березня 2002 року № 3073-ІІІ).

З інших відповідних кроків найважливішими можна вважати прийняття Закону України "Про приєднання України до Базельської конвенції про контроль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх видаленням" (від 1 липня 1999року) і Закону України "Про загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами" (від 14 вересня 2000 року  № 1947-ІІІ).

В цей же період прийнято ряд постанов Кабінету Міністрів України, які стосувалися порядку контролю за транскордонним перевезенням відходів і їх утилізацією/видаленням (постанова від 13 липня 2000 року 3 1120), порядку одержання дозволів на поводження з небезпечними відходами, порядку паспортизації та обліку тощо. В їх рамках знайшли затвердження переліки операцій щодо утилізації та видалення небезпечних відходів, Жовтий та Зелений списки небезпечних

відходів. Затвердженим (постановою КМУ від 1 листопада 1999р. № 2034) "Порядком ведення державного обліку та паспортизації відходів" встановлено, що державна статистична звітність про небезпечні відходи має вестися за окремою формою. При цьому реєстр звітних статистичних одиниць, що повинні складати звіти про небезпечні відходи,  формується органами державної статистики за поданням Мінекобезпеки.

Нарешті, наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Мінекоресурсів України від 12 лютого 2001 року № 27/44 затверджено "Ліцензійні умови провадження діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами", якими встановлюються кваліфікаційні, організаційні, технологічні та інші вимоги для провадження діяльності щодо небезпечних відходів. За погодженням з Міністерством охорони здоров’я України Мінекоресурсів затверджено "Перелік підприємств та спеціалізованих установ, яким дозволено здійснення робіт щодо переробки, утилізації, знищення або подальшого використання вилученої з обігу неякісної та небезпечної продукції", який значною мірою стосується небезпечних відходів.

Певний дисонанс у цей поступальний розвиток нормативної бази внесло, на наш погляд, прийняття державних санітарних норм ДСанПіН 2.2.7.029-99 "Гігієнічні вимоги щодо поводження з промисловими відходами та визначення їх класу небезпеки для здоров’я населення" від 01.07.1999 року № 29. Вони стали кроком не вперед, а назад, оскільки виявилися механічним перекладом на українські мову нормативних документів колишнього СРСР 80-их років. Некритичний підхід до зазначених розробок призвів не тільки до консервації старих підходів до поводження з небезпечними відходами (разом з прямими помилками), але й фактично до узаконення зберігання відходів на не призначених для цього об’єктах та територіях.

В цілому зазначена вище низка нормативно-правових документів є свідченням систематичної роботи у відповідному напрямку, що впритул наближає вітчизняну нормативну базу до європейських вимог. Але формальна "імплементація " на жаль поки що знаходиться у значній суперечності з дійсним станом поводження з небезпечними відходами. Не вирішується головне завдання - створення інфраструктури поводження з такими відходами, головною складовою якої є спеціалізовані полігони, забезпечені технологічним устаткуванням по знешкодженню, утилізації та екологобезпечному видаленню відходів.

Програма діяльності чинного  Кабінету Міністрів України за змістом розділу "Збереження довкілля, раціональне використання і відтворення природних ресурсів", не свідчить про достатню увагу до піднятої проблеми. Нею не передбачаються конкретні заходи по вирішенню питань ліквідації відходів, в першу чергу токсичних та непридатних пестицидів, що є актуальними для всіх регіонів України. Багато з цих питань можна вирішувати на базі наявної нормативно-правової бази і уже затверджених урядових постанов, не чекаючи подальшого їх розвитку та удосконалення.

У зв’язку з цим акцентуємо увагу на важливості започаткувати процес акумуляції коштів для будівництва полігонів поводження з небезпечними відходами - як на центральному, так і на регіональному рівні. Ще в 1999 році згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України (від 13  листопада, № 1234-р)  передбачалося щорічне спрямування 2,5 відсотка зборів за забруднення навколишнього природного середовища на окремий спеціальний рахунок для фінансування будівництва спецоб’єктів (полігонів) по знешкодженню і захороненню небезпечних промислових відходів. Але і на цей час реальних кроків по виконанню зазначеного рішення не здійснено (хоча зростання активів Фонду охорони навколишнього природного середовища в останні роки створювало підгрунтя для вирішення зазначеного питання). Небезпечні відходи продовжують накопичуватися на території підприємств і це явище набуло в Україні безпрецедентного масштабу. */

Щодо нормативного регулювання в цілому та нормативно-правового зокрема, то до найбільш назрілих на даному етапі проблемних питань відноситься, на наш погляд, наступні:

· незадовільність первинного обліку небезпечних відходів і їх паспортизації;

· невизначеність засад класифікації, номенклатури небезпечних відходів і застарілість форм їх державного статистичного обліку;

· неврегульованість зберігання небезпечних відходів на території підприємств;

· відсутність порядку віднесення відходів до категорії небезпечних та відповідної методики.

Відсутність форм первинного обліку, невизначеність номенклатури призводять до низької достовірності даних за державною статистичною звітністю, передусім за формою № 1- токсичні відходи. Цей висновок належить державній екологічній інспекції за результатами масової перевірки, проведеної у 2002 році. Найбільш незадовільним є саме стан первинного обліку -– фіксується відсутність відповідної документації, недоврахування обсягів утворення, перекручення даних, відсутність обліку взагалі. Наслідком є суттєві розбіжності між даними державної статистичної звітності а даними, фактично встановленими під час перевірки.

Взагалі в Україні обсяги утворення відходів оцінюються однобоко – лише на підставі даних окремих підприємств і їх підсумовування по території. На відміну від зарубіжної практики для оцінки обсягів утворення відходів (викидів) не використовуються показники споживання сировини чи паливних ресурсів, а також показники питомого утворення відходів чи викидів (усереднених питомих викидів), що дозволяють розрахунковим методом оцінювати утворення відходів на основі технологічних характеристик тих чи інших процесів. Ліміти, що декларуються підприємствами, перевірити важко. Вони часто завищуються і таким чином занижується обсяг платежів за понадлімітний обсяг, втрачається дієвий контроль з метою впорядкування обліку, а також за здійсненням платежів за розміщення.

На цьому фоні довготривала затримка із затвердженням колишнім Мінекоресурсів "Типових методичних положень щодо визначення нормативі утворення відходів" не може викликати розуміння.

Розбіжності у поглядах і неузгодженість позицій Міністерства охорони навколишнього природного середовища та Держкомстату щодо реформування системи обліку відходів гальмують перебудову статистики відходів в Україні, розробку нового класифікатора, статистичної номенклатури тощо. Загальновизнаною, зокрема, є застарілість форми № 1-токсичні відходи і необхідність перегляду класифікації, оптимізація статистичної номенклатури та оновлення форм з переходом на категорію небезпечних відходів. Затвердження Жовтого і Зеленого списків небезпечних відходів також зобов’язує до перебудови статистичної номенклатури небезпечних відходів, як логічний крок на шляху наближення до європейських стандартів.

Належність відходів до категорії небезпечних за світовим досвідом регламентується по різному. Як правило застосовуються три можливих способи, а саме:

· офіційне включення відходу до відповідного затвердженого списку;

· за результатами випробувань (досліджень), при яких встановлюється наявність одного або більше небезпечних властивостей;

В більшості країн розрізняють чотири таких властивостей – вогненебезпечність, корозійність, реактивність чи токсичність. Загальним регламентом згідно з Базельською конвенцією передбачається врахування крім зазначених також таких небезпечних властивостей як інфекційність, самозаймистість, термічна нестійкість, екотоксичність та деяких інших.

· декларування небезпечності відходу з боку його виробника на основі знання його відповідних властивостей.

В кожній країні методи встановлення (виявлення) небезпечних властивостей, зазначені вище, затверджуються окремо і, як  правило, на урядовому рівні.

Вітчизняна практика  визначення небезпечності відходів містить елементи всіх трьох зазначених підходів, але вони реалізовані  лише частково. Поки що ця практика далека від повноти і систематичності і відображає відповідні недоліки нормативно-методичної бази.

Єдиною офіційно затвердженою в Україні методикою визначення класу небезпечності відходів на підприємствах є розрахункова методика, встановлена державними санітарними нормами (згаданими вище). Вони стосуються лише однієї властивості відходів – токсичності і містять недостатньо даних для ідентифікації ряду відходів. Відповідні підходи важко застосувати зокрема до комунальних (побутових) відходів, медичних, сільськогосподарських тощо. Нечіткість та неоднозначність регламенту ідентифікації призводить до значних розходжень в оцінках небезпечності відходів і породжує конфліктні ситуації між підприємствами і природоохоронними органами.

В деяких установах України йде пошук різних експресних інтегральних методів оцінки токсичності. Але порядок врахування інших факторів небезпечності залишається поки що поза належною увагою. Недоліком діючих документів є також те, що вони не враховують впливу на навколишнє середовище, а орієнтовані в основному на "робочу зону" для людини.

Спроби впровадити "Тимчасовий порядок віднесення відходів до категорії небезпечних" відповідні "Методичні вказівки щодо визначення небезпечних відходів та їх компонентів", розроблені на замовлення Мінекоресурсів України Національним центром поводження з небезпечними відходами (і які базуються передусім на матеріалах директиви Європейського союзу 07/548/ЕЕС стосовно поводження з небезпечними речовинами) поки що не знаходять сприйняття з боку Міністерства охорони здоров’я України.

В Російській Федерації з 30 червня 2003 року введено в дію Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов (СП 2.1.7.1386-03), за якими передбачається використання розрахункового та/чи експериментального методів. Перший з них засновано на використанні 23 токсикологічних, санітарно-гігієнічних та фізико-хімічних показників. В експериментальному методі передбачається використання як розширеної, так і скороченої схеми оцінки.

Вихідним етапом на шляху реформування обліку та звітності щодо відходів має стати розроблення другої редакції Класифікатора відходів ДК 005-96. В цьому відношенні закономірним є звернення до європейського досвіду, передусім до останньої (2000 рік) редакції Європейського переліку відходів (List of wastes) і сформованого на його основі переліку небезпечних відходів. Зараз нова редакція ДК 005-96, що гармонізована з Європейським переліком відходів, проходить узгодження і експертизу.

Щодо зберігання відходів на території підприємств, установ та організацій, то передусім зазначимо, що згідно зі змінами до Закону "Про відходи" відповідні суб’єкти господарської діяльності відносяться до об’єктів підвищеної небезпеки – з усіма відповідними наслідками. При цьому зберігання має здійснюватись у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Спроби розробити  зазначений "порядок" за старими регламентами, що відкривали можливість безстрокового зберігання небезпечних відходів на території підприємств, зустріли категоричний супротив профільного комітету Верховної Ради України. Вони справедливо були розцінені депутатами як порушення законодавства, яким відповідне зберігання допускається лише тимчасово.

В зарубіжній практиці до небезпечних відходів пред’являються надзвичайні вимоги. Під контроль беруться всі об’єкти утворення та транспортування таких відходів. Кожен виробник повинен отримати ідентифікаційний номер. Строк зберігання відходів у суб’єкта-утворювача (на території підприємств) не повинен перевищувати 28 днів (у Великій Британії) чи 90 днів (у США). В іншому випадку передбачається спеціальний дозвіл. Будь-які виключення з цього порядку за показником того чи іншого мінімального обсягу утворення відходу як правило відсутні. (В США відповідна норма складає 100 кг на місяць).

Окремі вимоги  мають встановлюватися щодо обліку таких відходів, а також щодо здійснення контролю за умовами зберігання і за станом екологічної безпеки на території підприємств.

Особливого значення набувають економічні аспекти, маючи на увазі, що зберігання відходів на території підприємств саме по собі, а також порушення умов і строків зберігання, його довготривалість повинні супроводжуватись відповідними санкціями, а також/чи певними зобов’язаннями підприємств щодо внесків у цільовий (регіональний, галузевий  чи центральний) фонд або ж безпосередньою участю у будівництві полігонів.

Поточні завдання загального плану випливають з рішень Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, прийнятих на засіданні, яке відбулося 11 червня 2003 року і на якому розглядалося питання "Про дотримання центральними і місцевими органами виконавчої влади законодавства у сфері поводження з відходами". Ряду центральних міністерств, а також Національній Академії наук України доручено забезпечити розроблення і впровадження нормативно-правових актів стосовно:

· стимулювання підприємницької діяльності, спрямованої на нарощування темпів утилізації відходів та зменшення обсягів їх утворення;

· створення організаційно-економічних засад щодо використання окремих видів відходів як вторинної сировини;

· віднесення відходів до відповідних категорій;

· зберігання небезпечних відходів на територіях підприємств.

*/ Зараз  фінансові  можливості  найбільших  підприємств  ГМК ,  особливо приватизованих,   явно недостатньо використовуються для  покращення екологічної  ситуації. Недавно створена  Екологічна асоціація  підприємств  гірничо-металургійного  комплексу України  "Экомет" є,   на  наш погляд,  однією з  перспективних  організаційних  форм  і для  вирішення проблеми  небезпечних  відходів,  оскільки відкриває  шлях  для кооперації  зусиль і коштів  членів кооперації  для будівництва  полігонів  по їх знешкодженню  та видаленню.

Нет пока ответов

Комментарии закрыты.